Artigo
apresentado para a disciplina de Política Externa Brasileira Contemporânea, do
programa de Pós Graduação em Relações Internacionais e Diplomacia do
UNICURITIBA, ministrado pela Profa Dra Janiffer Zarpelon.
* CAROLINA FERREIRA ALVES
Introdução
No presente
artigo buscamos trazer à tona a
discussão a respeito da Política Externa brasileira nos seis primeiros meses do
mandato de Jair Messias Bolsonaro, 38º Presidente da República Federativa do
Brasil. Para isso, faremos primeiro uma breve exposição a respeito do seu
Programa de Governo, dando destaque para as políticas que se pretendia adotar
nesse campo e os resultados almejados. Em seguida, mencionaremos a primeira
viagem oficial do novo Governo, que foi aos Estados Unidos,
acentuando a motivação
por detrás de tal
visita e o efeito ocasionado. Por fim, vamos buscar traçar
retas entre seu Programa e seu Governo para conferirmos se há
compatibilidade na agenda internacional pretendida e naquela de fato executada.
A Política
Externa Brasileira (PEB) já passou por diversas autoridades políticas e partidos diferentes, de modo que fases se sobrepuseram até a chegada
ao Brasil como atualmente conhecemos.
Conforme relembrado por Vigevani e Cepaluni
(2007) no Governo Sarney tratava- se da Política Externa pela
chamada “autonomia pela distância” (enfoque nacionalista, no qual o desenvolvimento viria
com práticas protecionistas de mercado, onde se buscava alianças
sul-sul e se distanciavam de grandes temas internacionais).
Com Collor
como presidente, a PEB passa a ser direcionada para “autonomia pela
participação”, começando a se inserir na agenda internacional principalmente
nos regimes internacionais econômicos. O Brasil foi o anfitrião da Rio-92,
assinando tratados relativos ao meio ambiente e direitos humanos, além dos esforços
para a retomada do Mercosul
enquanto bloco econômico com importância e alcance
internacionais, numa tentativa de descaracterização do Brasil enquanto país
terceiro mundista. Itamar Franco seguiu na mesma linha, mas deu completa
autonomia ao Itamaraty, de forma que em seu Governo não foi praticada a chamada
Diplomacia Presidencial. Em suma, durante esses mandatos houve alternância entre a “autonomia pela distância” e “autonomia pela participação”.
Durante a Era
FHC, por outro lado, houve a
consolidação da “autonomia pela participação”
junto à Diplomacia Presidencial enquanto Política
Externa do Estado brasileiro, quando buscaram romper
com o paradigma de Estado
Desenvolvimentista para passar a um foco mais neoliberal (não à toa que o maior número
de privatizações aconteceu
nesse Governo). Assim, procuraram substituir uma agenda reativa de Política
Externa por uma de cunho proativo. Naturalmente, a consolidação da Diplomacia
Presidencial por parte da presidência acaba por enxugar a autonomia do
Itamaraty.
Já na Era
Lula, por fim, foi a vez da “autonomia pela diversificação”, caracterizada pela
ampliação dos parceiros estratégicos e da agenda de Política Externa, quando foram inseridas
de forma inovadora
a saúde, a agricultura e a cultura como temas de debate.
Por meio dessa
difusão, o Brasil
buscou aumentar seu poder
de barganha e seu peso internacional, principalmente em relação aos
tradicionalmente poderosos, tal qual os Estados Unidos.
Pode ser que nesse Governo tenha ocorrido o maior número de
viagens oficiais da história do Brasil, o que denota uma fortíssima Diplomacia Presidencial.
Assim sendo,
tendo por base os conceitos anteriormente apresentados, analisaremos no
presente paper a agenda de Política
Externa prevista e aquela de fato executada pelo Governo Bolsonaro, a fim de
chegar a um denominador comum em relação ao tema.
Propostas na candidatura em relação à Política Externa Brasileira
Como não é
facilmente esquecido, Jair Messias Bolsonaro, ao concorrer nas eleições de 2018
para o cargo de Presidência da República, foi participante da Coligação “Brasil
acima de tudo, Deus acima de todos”, filiando-se ao Partido Social Liberal – PSL para esse mandato.
Seu documento com as Propostas
de Governo[1]
do 2º turno (no qual disputou
com Fernando Haddah,
do Partido dos Trabalhadores - PT) se encontra disponível no sítio
eletrônico do Tribunal Superior Eleitoral e foi usado como fonte para as informações
que seguem.
A primeira menção explícita a alguma questão internacional
que seu Governo pretende implementar se encontra na 65ª página do seu
documento, que contém um total de 81 páginas. Sob o título “Economia: Abertura
Comercial”, afirma-se que seu Governo propõe “a redução de muitas alíquotas de importação e das barreiras não- tarifárias, em paralelo com a
constituição de novos acordos bilaterais internacionais” (Grifos nossos),
porém deixam de mencionar com quais países
pretendem a firmação desses acordos, qual seria o
conteúdo dos mesmos e qual seria a autoridade brasileira responsável pela sua negociação.
Mais adiante, na página 70 do Projeto, ao discorrerem a respeito
dos índices internacionais relativos à infraestrutura e à má colocação do
Brasil nesses, afirmam que “havendo baixo
risco regulatório, o Brasil poderá atrair uma grande quantidade de investimentos, gerando empregos e reduzindo o custo para seus usuários”
(Grifos nossos). Tal assertiva faz surgir a seguinte pergunta: seria
essa uma política de soft power, conforme conceituado por Joseph Nye (2005)?
Novamente é trazida a questão da atração de investimentos estrangeiros ao tratar da melhoria
das estruturas dos portos
e dos aeroportos brasileiros, respectivamente nas páginas 77 e 78 do Programa.
Já há duas folhas
do seu final, o Programa
finalmente chega no tópico “O Novo Itamaraty”, na página 79. Tal
parte do Programa é composta de cinco pontos, dentre os quais o
comércio/economia é citado direta ou indiretamente em todos, mas “ciência, tecnologia, inovação, educação e
cultura” são temas aos quais apenas um ponto geral e vago foi destinado, o
que foi um indicador de que uma Diplomacia Cultural marcante não faria parte da
agenda política desse Governo. Tal indício rendeu confirmação, o que pode ser
percebido, por exemplo, com o fato de o Ministério da Cultura ter sido unido aos Ministérios do Esporte e do Desenvolvimento Social em um único,
chamado Ministério da Cidadania, tolhendo a importância individual desses.
Adentrando
especificamente os cinco pontos que compõem a parte do Programa que versa sobre
Política Externa, é exposta de forma direta uma intenção de reestruturar o Ministério das Relações Exteriores para que ele esteja “a serviço
de valores que sempre foram associados ao povo brasileiro”.
Quanto ao
setor econômico, esse se pretende movimentar em parceria com o exterior, com a
promessa de não mais serem feitos “acordos
comerciais espúrios”, mas sim dando “ênfase
nas relações e acordos bilaterais”. Fora isso, são usados termos incisivos
e críticos para mencionar indiretamente a Política
Exterior Brasileira de outros Governos
brasileiros, que são até mesmo
acusados de terem
desprezado ou atacado “democracias importantes como EUA, Israel e Itália”. Como medida
assecuratória, é informado que, “além de
aprofundar nossa integração com todos os irmãos latino- americanos que estejam
livres de ditaduras, precisamos redirecionar nosso eixo de parcerias”.
Conforme
visto, portanto, a agenda de Política Externa que se pretendia foi exposta de
modo extremamente vago e não objetivo, de forma que a análise dos resultados
obtidos na visita do Presidente Jair Bolsonaro aos Estados Unidos servirá muito
mais para descobrir, em realidade, quais são essas políticas, do que para
confrontar seu cumprimento em relação às previsões do Projeto de Governo.
No mais,
apenas com base no Programa, não teremos dados suficientes para analisar se o
Presidente está agindo para além das propostas que havia instituído para si mesmo, uma vez que no documento
analisado não há informações a respeito da
manutenção ou não da independência do Itamaraty, nem até onde ela se
estenderia. Por fim, por mais que esse não seja o foco completo do presente trabalho, tentaremos fazer a ponte entre
as formas de autonomia que compuseram a Política Externa brasileira nos
mandatos citados na introdução desse trabalho, segundo conceitos de Cepaluni e
Vigevani, e aquela que pode ser sentida até agora no presente Governo.
A 1ª viagem do Presidente: os Estados Unidos
Após anúncio
feito pelo Twitter, uma das redes sociais de maior uso do Presidente, o Brasil
foi informado de que Bolsonaro estaria visitando os Estados Unidos para a
negociação e possível fechamento de determinados acordos comerciais entre 17 e
19 de março de 2019. Conforme informado pela BBC, os principais temas que foram
discutidos na reunião eram a crise na Venezuela, o aumento tarifária que os EUA está impondo
à China como tentativa de contenção e o
papel da América Latina nessa disputa, o fim da exigência
de vistos para
estadunidenses ao visitarem o
Brasil, uma parceria comercial e militar para o uso da Base de Alcântara no
Maranhão pelos Estados Unidos e demais parcerias de defesa e segurança pública.
[2]
A seguir
elencaremos a opinião de diversos especialistas em Relações Internacionais e
Política Externa a respeito da ida a Washington, todas extraídas do Globonews Painel do dia 23 de março de
2019, uma roda de conversa mediada pela repórter Renata Lo Prete a respeito de
temas políticos e econômicos relevante.[3]
A viagem foi
a primeira do novo Presidente, que rompeu com a tradição de ter a Argentina como o destino
da visita oficial
inaugural de novos Governos. Tal “quebra
de tradição”, se é assim que podemos
chamar, foi sentida
em Buenos Aires, conforme
informa Matias Spektor, professor do curso de Relações Internacionais da FGV. A
abertura da garantia de venda
de trigo para os Estados
Unidos com a isenção da taxa
de 10% (rompendo, assim, o acordo comercial que tinha com a Argentina) também foi
um ponto muito questionado pelos argentinos, que terão que arcar com custos
enormes para a adaptação brasileira dentro do parâmetro internacional de venda
solicitado pela OMC.[4]
Spektor
afirma, no mais, que a primeira viagem de Bolsonaro foi muito significativa por obter resultados para os grupos
onde o poder dele está fundado: para os militares, fez acordos a respeito
da base de Alcântara e sobre segurança pública; para o empresariado, fez o
pleito para a entrada na OCDE, para que os Estados Unidos apoiassem nosso
pleito de adesão à Organização.
Já segundo
aponta Rubens Ricupero, ex-Embaixador nos EUA, Bolsonaro atingiu os seus interesses pessoais, porém a custo do interesse nacional, por exemplo com a retirada da necessidade de visto para estadunidenses entrarem
no Brasil. Com isso, estaria tolhendo parcela
da soberania brasileira, uma vez que afirma que foi uma visita “dominada pela ideologia de extrema direita”, o que pode ser visto
ao visitar a CIA, ao afirmar que os imigrantes brasileiros nos EUA querem o mau
etc. Assim sendo, ganhou o apoio do Trump com o custo da subserviência nacional. Ele questiona: “Qual
é a ameaça que paira sobre o Brasil que ele precise se alinhar aos americanos?”.[5]
Para
Ricupero, o Brasil comprou a agenda internacional americana sem obter nada em
troca e essa tem como primeiro ponto combater a ascensão da China, que é justamente
o principal mercado comercial do Brasil. Como, portanto, conciliar essas
questões?
Christopher
Garman, Diretor Executivo do Eurasia Group, oferece duas óticas para a análise da visita: a) do ponto
de vista comercial e b) pela geopolítica. Para ele,
conforme anunciado por diversas vezes pelo Ministro da Economia Paulo Guedes, a
agenda desse Governo seria de abertura comercial e redução unilateral de
tarifas. Assim sendo, a entrada na OCDE faria parte desse rol ousado de
propostas, sendo que haveria ganhos internos decorrentes dela, por exemplo, uma
reforma tributária para a adesão aos parâmetros internacionais. Assim sendo, da
ótica econômica, ele não viu perda com essa visita. Por outro lado, a faceta
geopolítica da moeda sofreu maiores impactos, uma vez que fica muito difícil fazer uma aproximação com os EUA sem minar as relações com a China (em
razão da crescente onda fomentada pelos estadunidenses de contenção chinesa).[6]
Rubens
Ricupero responde afirmando que o Brasil abriu concessões unilaterais para os
EUA (sem contrapartida), assim, não vê ganhos reais dessa viagem. Christopher
Garman afirma, porém, que esse Governo tem outro plano de ação em relação ao
Mercosul: está mais disposto a gerar atritos dentro do que o Governo anterior. Assim, ele entende
as concessões brasileiras como uma estratégia de mercado, não apenas como
sacrifício simples dos interesses nacionais.
Em relação à
China, Ricupero afirma que o Brasil deveria se manter neutro ao invés de se alinhar ao grupo de
contenção que os EUA estão formando, e isso se dá principalmente em razão de
ela ter “salvado o comércio exterior
brasileiro”, sendo enorme consumidora de produtos que não poderíamos vender
para os EUA ou mercados por eles dominados, por também serem produtores e,
portanto, concorrentes internacionais. Assim, ele defende uma Política Externa
aberta a todos e universalista, para que possam juntos negociar no espaço
internacional, ao invés de fecharmos nossas oportunidades de comércio ao nos
colocarmos contra determinados países.
No retorno
da viagem, Bolsonaro tentou voltar atrás em relação ao seu distanciamento da China declarando que visitaria o país no segundo semestre
do ano. Matias Spektor vê o
convite chinês para que Bolsonaro os visite como uma tentativa de “aumentar o passe do Brasil na China",
uma vez que eles sabem que têm tudo a perder na América Latina por ser os EUA a
grande potência regional, portanto, tem muito
mais influência. Aqui, posicionamento global físico importa (os EUA são
vizinhos da América Latina, enquanto
que a China se encontra
comparativamente do outro lado
do mundo).
Em conclusão
a respeito do Governo, Rubens Ricupero afirma que falta uma agenda de Política
Externa, pois não há um documento do oficial com questões articuladas. Para ter
uma Política Externa e diplomacia precisamos ter uma visão clara de quem somos e do mundo contemporâneo, porém isso não está acontecendo, de forma que o futuro é
muito incerto. A afinidade entre Trump e Bolsonaro é de origem
política-ideológica, o que pode ser visto pelos pontos defendidos por ambos em
campanha, mas o mesmo Christopher Garman que fez essa afirmativa acredita que
isso não influenciará na criação de relações bilaterais geopolíticas fortes e
duradouras entre Brasil e EUA que tenham potencial de minar as demais relações
firmadas pelo nosso país.
Conclusões
Conforme visto
no Projeto de Governo e exposto na primeira parte do presente trabalho, os temas concernentes à
economia e comércio seriam o foco do “Novo Itamaraty” proposto pela
Presidência. Seguindo essa lógica, o Presidente de fato levou a Washington em
sua primeira visita aos EUA temas desse viés e alguns com caráteres importantíssimos que poderiam abalar
as relações comerciais e até mesmo diplomáticas do Brasil com outros
países, como a China e a Rússia.
Conclui-se,
portanto, que a Política Externa brasileira do Governo Jair Bolsonaro, até então, está se alinhando
com aquilo que estava
sendo previsto no seu
Projeto de Governo do ponto de vista do foco na economia.
O que foge à previsão
do documento, porém, é aquilo que justamente dava título ao tema no
documento: “O Novo Itamaraty”. Quando
Bolsonaro decide questões de tamanha importância em viagens oficiais
e sequer leva o Ministro
das Relações Exteriores na comitiva, ao invés
de estar criando um novo
Itamaraty, ele está em realidade
podando o Ministério das Relações Exteriores. Apenas
o futuro nos dirá quais
serão os próximos
passos que o Itamaraty dará para manter sua
autonomia. O que podemos desde já perceber, porém, é que independentemente do
que vier, essa independência será um desafio.
Talvez seja
cedo para entender se essa questão é uma escolha deliberada da Presidência - ao seguir numa linha de Diplomacia Presidencial forte - ou se apenas é
característica pessoal daquele que ocupa o cargo. De todo modo, a última opção
parece ser mais certeira até o presente momento uma vez que, conforme exposto,
o atual Governo parece ser guiado por uma ausência de agenda e planejamento em
relação à Política Externa que será implementada.
De todo
modo, seguimos com dúvidas se continuaremos nos paradigmas de autonomia
propostos, uma vez que essa reunião inicial e demais declarações do Presidente
(ou mesmo o fato de ter prestado continência para a bandeira estadunidense)
levam à imagem de que caminhamos novamente em direção de um alinhamento
automático aos Estados Unidos.
Referências
BBC. “Bolsonaro nos EUA: 5 temas na pauta do
primeiro encontro com Trump”. BBC
News: Brasil. 18 de março de 2019.
COLIGAÇÃO BRASIL
ACIMA DE TUDO, DEUS ACIMA DE TODOS. “O
Caminho da Prosperidade: Propostas de Plano de Governo. Constitucional. Eficiente.
Fraterno”. Brasil: 2018.
GLOBONEWS.
“Globonews Painel: dos EUA ao Chile: as
viagens de Bolsonaro”. Globonews. Brasil: 23 de março de 2019.
NYE, Joseph. “Soft Power: The Means To Success In World Politics”. PublicAffairs:
2005.
VIGEVANI, Tullo; CEPALUNI, Gabriel. “A Política Externa de Lula da Silva: A
Estratégia da Autonomia pela Diversificação”. CONTEXTO INTERNACIONAL – vol.
29,n. 2, jul/dez, 2007.
[1] COLIGAÇÃO BRASIL ACIMA
DE TUDO, DEUS ACIMA DE TODOS. “O Caminho
da Prosperidade: Propostas de Plano de Governo. Constitucional. Eficiente.
Fraterno”. Brasil: 2018. Disponível em:
<http://divulgacandcontas.tse.jus.br/candidaturas/oficial/2018/BR/BR/2022802018/280000614517/pro
posta_1534284632231.pdf>. Acesso em: 25/05/2019.
[2]
BBC. “Bolsonaro nos EUA: 5 temas na pauta do
primeiro encontro com Trump”. BBC News: Brasil. 18 de março de 2019.
Disponível em: <https://www.bbc.com/portuguese/brasil-47609301>. Acesso em: 25;05/2019.
[3] GLOBONEWS. “Globonews Painel: dos EUA ao Chile: as
viagens de Bolsonaro”. Globonews. Brasil: 23 de março de 2019. Disponível
em: <https://www.youtube.com/watch?v=l3MhgWPCn1Y>. Acesso em: 25/05/2019.
[4] GLOBONEWS. “Globonews Painel: dos EUA ao Chile: as
viagens de Bolsonaro”. Globonews. Brasil: 23 de março de 2019. Disponível
em: <https://www.youtube.com/watch?v=l3MhgWPCn1Y>. Acesso em: 25/05/2019.
[5] GLOBONEWS. “Globonews Painel: dos EUA ao Chile: as
viagens de Bolsonaro”. Globonews. Brasil: 23 de março de 2019. Disponível
em: <https://www.youtube.com/watch?v=l3MhgWPCn1Y>. Acesso em: 25/05/2019.
[6] GLOBONEWS. “Globonews Painel: dos EUA ao Chile: as
viagens de Bolsonaro”. Globonews. Brasil: 23 de março de 2019. Disponível
em: <https://www.youtube.com/watch?v=l3MhgWPCn1Y>. Acesso em: 25/05/2019.
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