Artigo apresentado na disciplina de Análise de Política Externa e Relações Internacionais, ministrado pela Profa Dra Janiffer Zarpelon, do curso de Relações Internacionais do Unicuritiba.
* Tiago Viesba Pini Inácio
Os membros do Parlamento
Europeu, os eurodeputados, aprovaram no dia 15 de fevereiro de 2017 o chamado
Acordo Integral de Economia e Comércio ou na sigla em inglês CETA (Comprehensive
Economic and Trade Agreement), o mais novo acordo de livre comércio entre o
Canadá, a União Europeia e seus estados membros. As negociações tiveram início
em 2008 e desde então os atores de política externa, os chamados
policy-markers, desses Estados trabalharam para sua concretização; sendo em agosto
de 2014 seu texto final finalmente concluído.
Todos os 28 estados membros da União Europeia
aprovaram tal texto para assinatura, com a Bélgica sendo o país final a dar sua
aprovação. Não obstante, o atual primeiro-ministro canadense, Justin Trudeau, já
havia assinado o acordo em nome do Canadá em Bruxelas desde o dia 30 de outubro
de 2016. Até sua entrada em vigor formal, partes substanciais foram aplicadas a
título provisório a partir de 21 de setembro de 2017, promovendo a eliminação
de 98% das tarifas entre o Canadá e a UE. Entretanto, o acordo ainda está
sujeito à ratificação pela UE e pelas legislaturas nacionais para poder entrar
plenamente em vigor, ou seja, precisa ainda ser ratificado pelos parlamentos
nacionais e regionais de todos os Estados-Membros, e também, ter a anuência do
Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.
O CETA terá como propósito a
eliminação de praticamente todos os direitos aduaneiros entre o Canadá e a UE.
Haverá, no entanto, algumas restrições ao livre acesso ao mercado, nomeadamente
para certos produtos agrícolas, para os serviços públicos, audiovisuais e de
transporte. Vários dos produtos agrícolas considerados sensíveis estarão
sujeitos a quotas (nomeadamente, os produtos lácteos) ou serão totalmente
excluídos (aves e ovos, por exemplo). O acordo prevê também o reconhecimento
mútuo dos chamados “certificados de avaliação da conformidade” numa vasta gama
de produtos, desde os artigos elétricos até aos brinquedos. Estas medidas
deverão contribuir para redução dos custos para os produtores que exportam de
ambos os lados do Oceano Atlântico, canadenses e europeus.
Contudo, pouco se ouviu falar
desse acordo, tanto as mídias internacionais quanto suas próprias reuniões permaneceram
caladas quanto ao andamento das negociações. Sabe-se que mais de 90% destas
ocorreram dentro de portas fechadas de multinacionais, mas por quê? E ainda, o
que levaria um país tão transparente em sua Política Externa (PE) - como o
Canadá - a se posicionar tão favoravelmente a um acordo desse tamanho, mesmo
que para isso, a maior parte de sua população permaneceria apenas “assistindo”
suas poucas repercussões, enquanto as grandes corporações e os governos trabalhariam
juntos - por um período de oitos anos para sermos exatos - nos bastidores para
a elaboração desse tratado bilateral?
Para responder a essas
questões há necessidade do conhecimento prévio sobre como a PE do Canadá foi construída
nesse período, isto sob a luz da chamada Teoria dos Jogos de Dois Níveis de
Robert Putnam, bem como, as contribuições a essa teoria feitas pela autora
Helen Milner. Assim, espera-se desenvolver, em um primeiro momento, um
entendimento sobre esse modelo teórico de análise de PE e depois, um estudo
sobre o desenvolvimento das negociações e os motivos que levaram ao Canadá
buscar tal acordo.
Para elaboração de sua
teoria, Putnam, se baseou na lógica da teoria dos jogos, buscando analisar o
padrão de comportamento das negociações internacionais, a partir de um
mapeamento das pressões para a tomada de decisão. Identificando assim dois
níveis de análise: o doméstico e o internacional. Entende-se que cada nível
representa um jogo diferente e que a política doméstica e as ri estarão sempre
interligadas de alguma forma, onde se torna infrutífero debater qual realmente
influenciaria qual. E, uma vez entendido que ambas se influenciam, seu estudo
propõe entender “quando?”, “como?” e em que grau se da essa relação dentro dos
acordos internacionais.
O autor, ao dividir as
pressões sobre os atores nesses dois níveis, já traduz que o doméstico é sim
capaz de mudar os rumos da cooperação internacional, pois observa que as
delegações, vão para o ambiente internacional (AI), com o intuito de representar
os interesses nacionais. Agora, para se entender quem são essas burocracias que
levam os interesses nacionais para o AI deve-se analisar uma negociação
específica de PE, no caso desse trabalho, o acordo CETA. Como afirma Putnam,
distinguindo-se cada nível de análise temos,
[...] no
nível nacional [ou nível II], os grupos domésticos perseguem seu interesse
pressionando o governo a adotar políticas favoráveis a seus interesses e os
políticos buscam o poder constituindo coalizões entre esses grupos [ou seja, a
discussão será orientada na busca do consentimento para a ratificação do acordo];
no nível internacional [ou nível I], os governos nacionais buscam maximizar
suas próprias habilidades de satisfazer as pressões domésticas, enquanto
minimizam as consequências adversas das evoluções externas [em outras palavras,
caracteriza-se pelas barganhas entre os negociadores no contexto internacional]
(PUTNAM, 2010, p.151).
Desta forma, segundo Putnam
nenhum dos dois jogos pode ser ignorado pelos tomadores de decisão, pois seus
países permanecem, ao mesmo tempo, interdependentes e soberanos, ou seja, ambos
os níveis são caracterizados por barganha e têm igualdade de relevância. Sendo
que a comunicação entre eles pode ocorrer de forma paralela ou não as
negociações e também, constata-se que as eventuais consultas nacionais podem ser
realizadas somente por grupos de interesses, como os lobistas no Brasil e nos
EUA (quando o interesse político é ligado ao interesse privado). Assim, Putnam
estabelece que,
[...] uma concepção mais adequada dos
determinantes domésticos da política externa e das ri deve enfatizar a luta
política: assim os partidos, as classes sociais, os grupos de interesse (tanto
econômicos quanto não econômicos), os legisladores e mesmo a opinião pública e
as eleições – e não apenas os funcionários do poder Executivo e os arranjos
institucionais (PUTNAM, 2010, p.150).
Portanto, percebe-se que o
requisito de qualquer acordo no nível I precisa ser ao final, sua ratificação
no nível II, impondo-se assim uma ligação teórica crucial entre os dois níveis.
Para fins de aprofundamento teórico, Putnam utiliza o termo win-set para
facilitar a análise da PE. Este representa o conjunto de posições negociadas
com os grupos de interesses domésticos para a eventual discussão no nível I, ou
seja, um conjunto de vitórias que se busca para facilitar o entendimento prévio
do posicionamento de interesses no nível doméstico, os quais os delegados
representarão no nível internacional. Assim, ele representa um espaço de
manobra no cenário I, uma vez que já se sabe o que será discutido no acordo,
deve-se assim, construir como será implementado, se com maior ou menor
facilidade - consultar o nível doméstico para saber como agir, neste existe
apenas um win-set, já o nível I é formado pela soma de vários win-set.
De acordo como autor, o
win-set pode ser classificado de duas formas: como win-set maior ou o menor. O
primeiro, diz respeito ao ser observado uma convergência de ideias no nível II
em relação ao acordo no nível I, quando os interesses desses dois jogos estão
de acordo. Nessa situação o negociador tende a fazer maiores concessões e a
barganhar menos, pois quando os interesses coincidem, as discussões já estão
atendendo as demandas do nível doméstico - uma vez que já se tem certa previsão
do conteúdo do acordo, já se pode ter uma ideia se este será ou não feito.
Entretanto, com o win-set
menor entende-se que existem ideias heterogêneas do nível II quanto ao acordo,
ou seja, existem interesses antagônicos do nível doméstico quanto ao acordo
internacional. Assim, um win-set não representa uma homogeneização de ideias do
nível II e sim, o posicionamento deste em relação ao acordo; sendo que, no caso
do menor pode haver um consenso do nível II de ir contra o nível I. Portanto,
com um win-set menor, percebem-se concessões menores, levando o negociador a
barganhar mais para conseguir a ratificação do acordo, uma vez que os
interesses não coincidem, as discussões não atendem de início as demandas do
nível II.
Por fim, Putnam elabora um
quadro com os fatores que determinam o win-set do nível II de um Estado em
relação a um determinado acordo internacional (sendo este determinado pelo
interesse nacional como já mencionado). Podemos então elencar, em primeiro
lugar, a distribuição de poder, bem como as escolhas políticas e as possíveis
coalizações no nível doméstico - observando quais atores obterão a informação
necessária para participarem da discussão e quais serão deixados de lado:
1.
Assim,
entende-se que quanto menor o custo de “não-acordo” para os grupos domésticos,
menor será o conjunto de vitórias, ou seja, essa análise levará em consideração
se fará diferença assinar esse determinando acordo ou não? Se ele trará
benefícios ou não? E, se com um win-set
menor, há possibilidade de manter-se fora do acordo? Nesse caso, haveria a
necessidade de barganhar mais devida uma posição doméstica mais rígida;
2.
Outro ponto é levar em consideração os Estados
participantes: se estes forem autossuficientes, haverá uma tendência a um
win-set menor, uma vez que as grandes potências, como os EUA, tem menor
participação nos acordos internacionais (já o Brasil não possui tanta
autonomia);
3.
Deve-se também, levar em consideração se o
negociador será posto entre diferentes facções, ou seja, se existem
preferências heterogêneas e vários grupos de interesses os quais podem
dificultar a assinatura do acordo;
4.
Por último, percebe-se que a participação de
grupos domésticos varia de acordo com o nível de politização do assunto, onde
quanto maior a quantidade de preferencias heterogêneas mais se demora a chegar
num acordo interno - sendo o inverso também válido, ou seja, uma a menor
politização da discussão facilita a ratificação do acordo.
Em segundo lugar, dos fatores
que determinarão o win-set, temos: o papel das instituições políticas do nível
II, onde percebemos que os procedimentos domésticos, utilizados na obtenção do
consentimento, para a ratificação de acordos afetarão o tamanho do win-set.
Assim, deve-se observar se há participação dos poderes Executivos e
Legislativos e, por conseguinte, a ocorrência dos checks-and-balances entre
eles.
Em terceiro lugar: as
estratégias utilizadas pelos negociadores no nível I, sendo que, o negociador,
pode vir a explorar, por exemplo, compensações paralelas para atrair apoio
doméstico - aqui a formação do win-set depender exclusivamente do perfil do negociador.
Por último, o autor ainda estuda o que chama
de linkagens sinergéticas, sendo estas traduzidas no status quo da conjuntura
internacional e como os impactos nele podem interferir no win-set - fenômenos
como crises econômicas, ataques terroristas, desastres naturais, etc.
A partir de agora faremos uma
breve análise das contribuições de Helen Miner para com a Teoria dos Jogos de
Dois Níveis de Putnam. A autora complementa essa abordagem teórica ao enunciar
que, na verdade, o nível II é mais importante que o I, uma vez que no nível
doméstico o jogo é mais complicado devido ao grande número de atores. Assim, ela
trabalha na formação do win-set com um foco triangular: baseado na interação
entre os poderes legislativo e executivo (balança de poder); um terceiro ator
que são os grupos de interesses; e também, na poliorquia do setor doméstico,
onde encontramos vários atores com o mesmo nível de poder.
Esta última possui ainda três
variáveis, as quais demonstram como sua teoria vai de encontro com as ideias de
Putnam. Tanto nos quesitos das preferências dos atores domésticos, sendo estas
traduzidas como as mesmas coalizações do nível doméstico dele; quanto no que
tange as instituições políticas domésticas. Contudo, a autora ainda aprofunda
uma discussão a qual denomina de distribuição de informação. Segundo Helen, esta representa o processo de
decisão de quem primeiro a obterá, sendo que, o poder Executivo pode ainda
consultar /controlar ou não o Legislativo. Entretanto, temas muito polêmicos acabam
por promover um aumento da discussão no nível doméstico, uma vez que não há
possibilidade de controle realmente efetivo da sua informação devido ao tamanho
de suas repercussões.
Desta forma, ao analisarmos o
cenário em que se deu a construção do CETA - um acordo que vai muito além de
uma área de livre comércio -, podemos perceber os motivos que levaram o Canadá
a buscar uma cooperação num contexto internacional, tais como: sua dependência
comercial e de crescimento econômico em relação aos EUA, juntamente com a
recente crise global de 2008 e o consequente aumento de políticas protecionistas
americanas que afetaram diretamente a situação do Canadá dentro do contexto do
NAFTA; o colapso da Rodada de Desenvolvimento de Doha e a paralisação das
discussões que poderiam levar a um
aumento de cooperação internacional; e também, uma perspectiva no futuro de
aumento das negociações comerciais com a Ásia e a necessidade de reestruturação
de sua economia para poder vir a participar desses ganhos.
Tanto no período de governo de Stephen Harper
quanto do atual primeiro ministro, Justin Trudeau, o Canadá sempre demonstrou
possuir um win-set maior em relação às discussões de um acordo econômico com a
UE. Mesmo que o comércio entre as províncias e seus territórios seja muito mais
complicado do que entre os Estados-Membros da UE, uma vez que não existia uma
legislação única sobre negociações de PE. Um acordo desse tamanho exigiria
mudanças institucionais significativas no Canadá, algo que enfrentaria
considerável oposição, mas que, seriam
aceitáveis no conjunto do win-set maior. Desta forma, observamos a abertura dos
negociadores canadenses em fazer concessões, por exemplo, trabalhando no
projeto de revisão dessas legislações em busca de uma uniformização dento do
acordo.
O Canadá possui grandes
reservas de recursos naturais, para os quais tem uma vantagem comparativa e a
possibilidade de suprir as demandas de sua indústria nacional. No entanto,
possui baixos índices de mão-de-obra e enfrentaria, no futuro, uma verdadeira
escassez desse recurso. Contudo, tal problema seria resolvido pelo CETA com a
UE, a qual tem uma força de trabalho altamente qualificada e poderia, como
previsto no acordo, suprir essa falta de trabalhadores, uma vez que será
facilitado o reconhecimento mútuo de diplomas. A alocação eficiente de outras
dotações de fatores, como tecnologia, investimentos e processos de produção,
também resultaria de um CETA.
Ele também se beneficiaria
por meio de ganhos estáticos do comércio, incluindo ganhos de consumo na forma
de acesso a novos mercados, já que os produtores canadenses teriam acesso a
aproximadamente 500 milhões de novos consumidores ricos. Ganhos de produção
resultariam de economias de escala e melhor eficiência. Mas também, se
beneficiaria dos ganhos dinâmicos do comércio resultantes do aumento da
concorrência e da inovação, do acesso ao investimento e da difusão dos avanços
tecnológicos vindos da UE. E embora as estimativas variem, o governo do Canadá
e a Comissão Europeia citam ganhos de US $ 20 bilhões aos canadenses[1].
O CETA cria novos empregos e encorajaria investimentos no Canadá, uma vez que
qualquer empresa localizada lá teria acesso aos mercados tanto dos EUA como da
UE.
Desta forma, inúmeras
empresas canadenses se propuseram a emprestar seus espaços físicos para o andamento
das negociações. Outro importante incentivo para a formulação de um win-set
maior do Canadá ao acordo foram os poucos fluxos de informações que chegavam à
sociedade civil e como estes foram centralizados nas mãos de poucos atores.
Assim justamente a maneira mais secreta que as negociações se deram atraíram os
interesses das multinacionais, uma vez que com a politização do assunto, as
negociações poderiam ter demorado ainda mais para serem concluídas.
Além disso, uma condição
crucial para manutenção do win-set maior foi que as várias províncias participam
ativamente das negociações (é por isso que a delegação canadense de janeiro de
2010 em Bruxelas consistia em cerca de 100 pessoas[2]),
o que demonstra a participação apenas dos grupos sociais realmente relevantes e
que possuíam interesses privados no acordo. Também, os policy-markers
canadenses puderam observar que os custos do “não-acordo” seriam extremamente
maiores do que os ganhos em relação a sua elaboração.
Por fim, cabe ressaltar que
em traços gerais, o tratado prevê duas grandes instituições, as quais foram
mais um incentivo ao win-set maior do Canadá. A primeira se relaciona com a
cooperação regulamentar. Tendo em conta a complexidade das matérias e as
dinâmicas próprias da economia e da produção, estão previstos vários organismos
- fórum para a cooperação regulamentar, comités específicos setoriais, etc. Nestes,
para além dos tecnocratas habituais, terão igualmente voz várias organizações,
e por essa via, a presença assídua dos grandes lobistas empresarias de ambos os
lados do Atlântico que pressionarão para a harmonização de qualquer norma existente
por baixo, seja esta de caráter social, laboral, ambiental ou
higiene-sanitário. Podendo assim, impedir a ocorrência de qualquer medida
pública adversa a seus interesses. Além dele, Trudeau mostrou sua disposição
para alterar uma parte fundamental do acordo em decorrência de pressões
exercidas por alguns países da UE. O mecanismo de solução de controvérsias
entre investidores e Estados (ISDS), a segunda estrutura, foi substituído pelo
sistema de tribunais de investimento (ICS). Nesse novo sistema, os tribunais
serão públicos e contarão com juízes designados pelo Canadá e pela UE.
Portanto, podemos concluir
que as decisões do governo canadense de participar do acordo CETA com a UE,
levaram em consideração muitos dos interesses de grupos domésticos do país.
Putnam estava correto ao analisar as pressões para a concretização dos acordos
internacionais, ao passo que o ambiente doméstico, como afirma Helen Milner,
traduziu-se como o mais relevante para a concretização dos tratados. No caso do
acordo CETA, observa-se como o governo do Canadá precisou fazer duras
concessões, até chegando a se comprometer em criar uma legislação unificada
para o comércio entre as províncias canadenses.
Também, as negociações, embora estivessem na mídia, pouco se soube do
texto do acordo até sua finalização. Assim, entende-se que em determinados
países, os lobistas são sim estruturas ativas na formação da PE e que como no
caso do Canadá, chegam a ser uma estrutura institucionalizada que participou
ativamente das discussões desse acordo econômico – uma negociação que afetará realidade
de muitos cidadãos e que não foi discutida dentro da sociedade civil de forma
ampla.
Referências:
PUTNAM D. Robert. Diplomacia e política doméstica: A lógica dos jogos de dois níveis.
Rev. Sociologia Política,
Curitiba, v. 18, n. 36, p. 147-174, jun. 2010.
MILNER, H. V. Interests,
institutions and information: domestic politics and international politics.
Princeton: Princeton University Press, 1997.
HÜBNER Kurt. Europe, Canada and
the Comprehensive Economic Partnership Agreement. 1 ed.
Abingdon-on-Thames: Routledge, 2011.
WOOLCOCK Stephen. EU-Canada
Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) Workshop: Canada,
cooperation agreement (EU), cooperation policy, economic cooperation, European
Union, trade agreement, trade agreement (EU). European Parliament's Committee
on International Trade (INTA), 2016.
CANADA. Trade & Investment. Government
of Canada. Ottawa, 10 jun. 2016. Disponível em:
<http://www.canadainternational.gc.ca/eu-ue/policies-politiques/trade_invest-commerce_invest.aspx?lang=eng&menu_id=11>.
Acesso em 02 de abril de 2018.
FERREYRA P. Jaime. O ‘novo’
Canadá das questões sociais e dos acordos de livre comércio: Início de acordo
de livre comércio entre Canadá e UE abre as portas para investimentos europeus.
EL PAÍS, Madri, 02 out. de 2017.
Disponível em:
<https://brasil.elpais.com/brasil/2017/09/29/internacional/1506703845_825979.html>
Acesso em 04 de abril de 2018.
* Tiago Viesba Pini Inácio: estudante do curso de Relações Internacionais do Unicuritiba do 5° período.
[1]
Disponível em: <http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/canada/>
Acesso em 3 abr. de 2018.
[2] Disponível em:
<http://www.canada-europe.org/en/pdf/The%20Canada-EU%20Comprehensive%20Economic%20and%20Trade%20Agreement%20%20more%20to%20it%20than%20meets%20the%20eye%20-August%202010.pdf>
Acesso em 3 abr. de 2018.
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