Teoria dos Jogos de Dois Níveis e a busca do Canadá pela concretização do acordo CETA com a UE.

Artigo apresentado na disciplina de Análise de Política Externa e Relações Internacionais, ministrado pela Profa Dra Janiffer Zarpelon, do curso de Relações Internacionais do Unicuritiba. 

* Tiago Viesba Pini Inácio

Os membros do Parlamento Europeu, os eurodeputados, aprovaram no dia 15 de fevereiro de 2017 o chamado Acordo Integral de Economia e Comércio ou na sigla em inglês CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement), o mais novo acordo de livre comércio entre o Canadá, a União Europeia e seus estados membros. As negociações tiveram início em 2008 e desde então os atores de política externa, os chamados policy-markers, desses Estados trabalharam para sua concretização; sendo em agosto de 2014 seu texto final finalmente concluído.

 Todos os 28 estados membros da União Europeia aprovaram tal texto para assinatura, com a Bélgica sendo o país final a dar sua aprovação. Não obstante, o atual primeiro-ministro canadense, Justin Trudeau, já havia assinado o acordo em nome do Canadá em Bruxelas desde o dia 30 de outubro de 2016. Até sua entrada em vigor formal, partes substanciais foram aplicadas a título provisório a partir de 21 de setembro de 2017, promovendo a eliminação de 98% das tarifas entre o Canadá e a UE. Entretanto, o acordo ainda está sujeito à ratificação pela UE e pelas legislaturas nacionais para poder entrar plenamente em vigor, ou seja, precisa ainda ser ratificado pelos parlamentos nacionais e regionais de todos os Estados-Membros, e também, ter a anuência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.

O CETA terá como propósito a eliminação de praticamente todos os direitos aduaneiros entre o Canadá e a UE. Haverá, no entanto, algumas restrições ao livre acesso ao mercado, nomeadamente para certos produtos agrícolas, para os serviços públicos, audiovisuais e de transporte. Vários dos produtos agrícolas considerados sensíveis estarão sujeitos a quotas (nomeadamente, os produtos lácteos) ou serão totalmente excluídos (aves e ovos, por exemplo). O acordo prevê também o reconhecimento mútuo dos chamados “certificados de avaliação da conformidade” numa vasta gama de produtos, desde os artigos elétricos até aos brinquedos. Estas medidas deverão contribuir para redução dos custos para os produtores que exportam de ambos os lados do Oceano Atlântico, canadenses e europeus.

Contudo, pouco se ouviu falar desse acordo, tanto as mídias internacionais quanto suas próprias reuniões permaneceram caladas quanto ao andamento das negociações. Sabe-se que mais de 90% destas ocorreram dentro de portas fechadas de multinacionais, mas por quê? E ainda, o que levaria um país tão transparente em sua Política Externa (PE) - como o Canadá - a se posicionar tão favoravelmente a um acordo desse tamanho, mesmo que para isso, a maior parte de sua população permaneceria apenas “assistindo” suas poucas repercussões, enquanto as grandes corporações e os governos trabalhariam juntos - por um período de oitos anos para sermos exatos - nos bastidores para a elaboração desse tratado bilateral? 

Para responder a essas questões há necessidade do conhecimento prévio sobre como a PE do Canadá foi construída nesse período, isto sob a luz da chamada Teoria dos Jogos de Dois Níveis de Robert Putnam, bem como, as contribuições a essa teoria feitas pela autora Helen Milner. Assim, espera-se desenvolver, em um primeiro momento, um entendimento sobre esse modelo teórico de análise de PE e depois, um estudo sobre o desenvolvimento das negociações e os motivos que levaram ao Canadá buscar tal acordo.

Para elaboração de sua teoria, Putnam, se baseou na lógica da teoria dos jogos, buscando analisar o padrão de comportamento das negociações internacionais, a partir de um mapeamento das pressões para a tomada de decisão. Identificando assim dois níveis de análise: o doméstico e o internacional. Entende-se que cada nível representa um jogo diferente e que a política doméstica e as ri estarão sempre interligadas de alguma forma, onde se torna infrutífero debater qual realmente influenciaria qual. E, uma vez entendido que ambas se influenciam, seu estudo propõe entender “quando?”, “como?” e em que grau se da essa relação dentro dos acordos internacionais.

O autor, ao dividir as pressões sobre os atores nesses dois níveis, já traduz que o doméstico é sim capaz de mudar os rumos da cooperação internacional, pois observa que as delegações, vão para o ambiente internacional (AI), com o intuito de representar os interesses nacionais. Agora, para se entender quem são essas burocracias que levam os interesses nacionais para o AI deve-se analisar uma negociação específica de PE, no caso desse trabalho, o acordo CETA. Como afirma Putnam, distinguindo-se cada nível de análise temos,

[...] no nível nacional [ou nível II], os grupos domésticos perseguem seu interesse pressionando o governo a adotar políticas favoráveis a seus interesses e os políticos buscam o poder constituindo coalizões entre esses grupos [ou seja, a discussão será orientada na busca do consentimento para a ratificação do acordo]; no nível internacional [ou nível I], os governos nacionais buscam maximizar suas próprias habilidades de satisfazer as pressões domésticas, enquanto minimizam as consequências adversas das evoluções externas [em outras palavras, caracteriza-se pelas barganhas entre os negociadores no contexto internacional] (PUTNAM, 2010, p.151).

Desta forma, segundo Putnam nenhum dos dois jogos pode ser ignorado pelos tomadores de decisão, pois seus países permanecem, ao mesmo tempo, interdependentes e soberanos, ou seja, ambos os níveis são caracterizados por barganha e têm igualdade de relevância. Sendo que a comunicação entre eles pode ocorrer de forma paralela ou não as negociações e também, constata-se que as eventuais consultas nacionais podem ser realizadas somente por grupos de interesses, como os lobistas no Brasil e nos EUA (quando o interesse político é ligado ao interesse privado). Assim, Putnam estabelece que,

 [...] uma concepção mais adequada dos determinantes domésticos da política externa e das ri deve enfatizar a luta política: assim os partidos, as classes sociais, os grupos de interesse (tanto econômicos quanto não econômicos), os legisladores e mesmo a opinião pública e as eleições – e não apenas os funcionários do poder Executivo e os arranjos institucionais (PUTNAM, 2010, p.150).

Portanto, percebe-se que o requisito de qualquer acordo no nível I precisa ser ao final, sua ratificação no nível II, impondo-se assim uma ligação teórica crucial entre os dois níveis. Para fins de aprofundamento teórico, Putnam utiliza o termo win-set para facilitar a análise da PE. Este representa o conjunto de posições negociadas com os grupos de interesses domésticos para a eventual discussão no nível I, ou seja, um conjunto de vitórias que se busca para facilitar o entendimento prévio do posicionamento de interesses no nível doméstico, os quais os delegados representarão no nível internacional. Assim, ele representa um espaço de manobra no cenário I, uma vez que já se sabe o que será discutido no acordo, deve-se assim, construir como será implementado, se com maior ou menor facilidade - consultar o nível doméstico para saber como agir, neste existe apenas um win-set, já o nível I é formado pela soma de vários win-set.

De acordo como autor, o win-set pode ser classificado de duas formas: como win-set maior ou o menor. O primeiro, diz respeito ao ser observado uma convergência de ideias no nível II em relação ao acordo no nível I, quando os interesses desses dois jogos estão de acordo. Nessa situação o negociador tende a fazer maiores concessões e a barganhar menos, pois quando os interesses coincidem, as discussões já estão atendendo as demandas do nível doméstico - uma vez que já se tem certa previsão do conteúdo do acordo, já se pode ter uma ideia se este será ou não feito.

Entretanto, com o win-set menor entende-se que existem ideias heterogêneas do nível II quanto ao acordo, ou seja, existem interesses antagônicos do nível doméstico quanto ao acordo internacional. Assim, um win-set não representa uma homogeneização de ideias do nível II e sim, o posicionamento deste em relação ao acordo; sendo que, no caso do menor pode haver um consenso do nível II de ir contra o nível I. Portanto, com um win-set menor, percebem-se concessões menores, levando o negociador a barganhar mais para conseguir a ratificação do acordo, uma vez que os interesses não coincidem, as discussões não atendem de início as demandas do nível II.

Por fim, Putnam elabora um quadro com os fatores que determinam o win-set do nível II de um Estado em relação a um determinado acordo internacional (sendo este determinado pelo interesse nacional como já mencionado). Podemos então elencar, em primeiro lugar, a distribuição de poder, bem como as escolhas políticas e as possíveis coalizações no nível doméstico - observando quais atores obterão a informação necessária para participarem da discussão e quais serão deixados de lado:

1.     Assim, entende-se que quanto menor o custo de “não-acordo” para os grupos domésticos, menor será o conjunto de vitórias, ou seja, essa análise levará em consideração se fará diferença assinar esse determinando acordo ou não? Se ele trará benefícios ou não?  E, se com um win-set menor, há possibilidade de manter-se fora do acordo? Nesse caso, haveria a necessidade de barganhar mais devida uma posição doméstica mais rígida;

2.      Outro ponto é levar em consideração os Estados participantes: se estes forem autossuficientes, haverá uma tendência a um win-set menor, uma vez que as grandes potências, como os EUA, tem menor participação nos acordos internacionais (já o Brasil não possui tanta autonomia);

3.      Deve-se também, levar em consideração se o negociador será posto entre diferentes facções, ou seja, se existem preferências heterogêneas e vários grupos de interesses os quais podem dificultar a assinatura do acordo;

4.      Por último, percebe-se que a participação de grupos domésticos varia de acordo com o nível de politização do assunto, onde quanto maior a quantidade de preferencias heterogêneas mais se demora a chegar num acordo interno - sendo o inverso também válido, ou seja, uma a menor politização da discussão facilita a ratificação do acordo.

Em segundo lugar, dos fatores que determinarão o win-set, temos: o papel das instituições políticas do nível II, onde percebemos que os procedimentos domésticos, utilizados na obtenção do consentimento, para a ratificação de acordos afetarão o tamanho do win-set. Assim, deve-se observar se há participação dos poderes Executivos e Legislativos e, por conseguinte, a ocorrência dos checks-and-balances entre eles.

Em terceiro lugar: as estratégias utilizadas pelos negociadores no nível I, sendo que, o negociador, pode vir a explorar, por exemplo, compensações paralelas para atrair apoio doméstico - aqui a formação do win-set depender exclusivamente do perfil do negociador.

 Por último, o autor ainda estuda o que chama de linkagens sinergéticas, sendo estas traduzidas no status quo da conjuntura internacional e como os impactos nele podem interferir no win-set - fenômenos como crises econômicas, ataques terroristas, desastres naturais, etc.

A partir de agora faremos uma breve análise das contribuições de Helen Miner para com a Teoria dos Jogos de Dois Níveis de Putnam. A autora complementa essa abordagem teórica ao enunciar que, na verdade, o nível II é mais importante que o I, uma vez que no nível doméstico o jogo é mais complicado devido ao grande número de atores. Assim, ela trabalha na formação do win-set com um foco triangular: baseado na interação entre os poderes legislativo e executivo (balança de poder); um terceiro ator que são os grupos de interesses; e também, na poliorquia do setor doméstico, onde encontramos vários atores com o mesmo nível de poder.

Esta última possui ainda três variáveis, as quais demonstram como sua teoria vai de encontro com as ideias de Putnam. Tanto nos quesitos das preferências dos atores domésticos, sendo estas traduzidas como as mesmas coalizações do nível doméstico dele; quanto no que tange as instituições políticas domésticas. Contudo, a autora ainda aprofunda uma discussão a qual denomina de distribuição de informação.  Segundo Helen, esta representa o processo de decisão de quem primeiro a obterá, sendo que, o poder Executivo pode ainda consultar /controlar ou não o Legislativo. Entretanto, temas muito polêmicos acabam por promover um aumento da discussão no nível doméstico, uma vez que não há possibilidade de controle realmente efetivo da sua informação devido ao tamanho de suas repercussões.

Desta forma, ao analisarmos o cenário em que se deu a construção do CETA - um acordo que vai muito além de uma área de livre comércio -, podemos perceber os motivos que levaram o Canadá a buscar uma cooperação num contexto internacional, tais como: sua dependência comercial e de crescimento econômico em relação aos EUA, juntamente com a recente crise global de 2008 e o consequente aumento de políticas protecionistas americanas que afetaram diretamente a situação do Canadá dentro do contexto do NAFTA; o colapso da Rodada de Desenvolvimento de Doha e a paralisação das discussões que poderiam levar a  um aumento de cooperação internacional; e também, uma perspectiva no futuro de aumento das negociações comerciais com a Ásia e a necessidade de reestruturação de sua economia para poder vir a participar desses ganhos.

 Tanto no período de governo de Stephen Harper quanto do atual primeiro ministro, Justin Trudeau, o Canadá sempre demonstrou possuir um win-set maior em relação às discussões de um acordo econômico com a UE. Mesmo que o comércio entre as províncias e seus territórios seja muito mais complicado do que entre os Estados-Membros da UE, uma vez que não existia uma legislação única sobre negociações de PE. Um acordo desse tamanho exigiria mudanças institucionais significativas no Canadá, algo que enfrentaria considerável oposição, mas que, seriam aceitáveis no conjunto do win-set maior. Desta forma, observamos a abertura dos negociadores canadenses em fazer concessões, por exemplo, trabalhando no projeto de revisão dessas legislações em busca de uma uniformização dento do acordo.

O Canadá possui grandes reservas de recursos naturais, para os quais tem uma vantagem comparativa e a possibilidade de suprir as demandas de sua indústria nacional. No entanto, possui baixos índices de mão-de-obra e enfrentaria, no futuro, uma verdadeira escassez desse recurso. Contudo, tal problema seria resolvido pelo CETA com a UE, a qual tem uma força de trabalho altamente qualificada e poderia, como previsto no acordo, suprir essa falta de trabalhadores, uma vez que será facilitado o reconhecimento mútuo de diplomas. A alocação eficiente de outras dotações de fatores, como tecnologia, investimentos e processos de produção, também resultaria de um CETA.

Ele também se beneficiaria por meio de ganhos estáticos do comércio, incluindo ganhos de consumo na forma de acesso a novos mercados, já que os produtores canadenses teriam acesso a aproximadamente 500 milhões de novos consumidores ricos. Ganhos de produção resultariam de economias de escala e melhor eficiência. Mas também, se beneficiaria dos ganhos dinâmicos do comércio resultantes do aumento da concorrência e da inovação, do acesso ao investimento e da difusão dos avanços tecnológicos vindos da UE. E embora as estimativas variem, o governo do Canadá e a Comissão Europeia citam ganhos de US $ 20 bilhões aos canadenses[1]. O CETA cria novos empregos e encorajaria investimentos no Canadá, uma vez que qualquer empresa localizada lá teria acesso aos mercados tanto dos EUA como da UE.

Desta forma, inúmeras empresas canadenses se propuseram a emprestar seus espaços físicos para o andamento das negociações. Outro importante incentivo para a formulação de um win-set maior do Canadá ao acordo foram os poucos fluxos de informações que chegavam à sociedade civil e como estes foram centralizados nas mãos de poucos atores. Assim justamente a maneira mais secreta que as negociações se deram atraíram os interesses das multinacionais, uma vez que com a politização do assunto, as negociações poderiam ter demorado ainda mais para serem concluídas.

Além disso, uma condição crucial para manutenção do win-set maior foi que as várias províncias participam ativamente das negociações (é por isso que a delegação canadense de janeiro de 2010 em Bruxelas consistia em cerca de 100 pessoas[2]), o que demonstra a participação apenas dos grupos sociais realmente relevantes e que possuíam interesses privados no acordo. Também, os policy-markers canadenses puderam observar que os custos do “não-acordo” seriam extremamente maiores do que os ganhos em relação a sua elaboração.

Por fim, cabe ressaltar que em traços gerais, o tratado prevê duas grandes instituições, as quais foram mais um incentivo ao win-set maior do Canadá. A primeira se relaciona com a cooperação regulamentar. Tendo em conta a complexidade das matérias e as dinâmicas próprias da economia e da produção, estão previstos vários organismos - fórum para a cooperação regulamentar, comités específicos setoriais, etc. Nestes, para além dos tecnocratas habituais, terão igualmente voz várias organizações, e por essa via, a presença assídua dos grandes lobistas empresarias de ambos os lados do Atlântico que pressionarão para a harmonização de qualquer norma existente por baixo, seja esta de caráter social, laboral, ambiental ou higiene-sanitário. Podendo assim, impedir a ocorrência de qualquer medida pública adversa a seus interesses. Além dele, Trudeau mostrou sua disposição para alterar uma parte fundamental do acordo em decorrência de pressões exercidas por alguns países da UE. O mecanismo de solução de controvérsias entre investidores e Estados (ISDS), a segunda estrutura, foi substituído pelo sistema de tribunais de investimento (ICS). Nesse novo sistema, os tribunais serão públicos e contarão com juízes designados pelo Canadá e pela UE.

Portanto, podemos concluir que as decisões do governo canadense de participar do acordo CETA com a UE, levaram em consideração muitos dos interesses de grupos domésticos do país. Putnam estava correto ao analisar as pressões para a concretização dos acordos internacionais, ao passo que o ambiente doméstico, como afirma Helen Milner, traduziu-se como o mais relevante para a concretização dos tratados. No caso do acordo CETA, observa-se como o governo do Canadá precisou fazer duras concessões, até chegando a se comprometer em criar uma legislação unificada para o comércio entre as províncias canadenses.  Também, as negociações, embora estivessem na mídia, pouco se soube do texto do acordo até sua finalização. Assim, entende-se que em determinados países, os lobistas são sim estruturas ativas na formação da PE e que como no caso do Canadá, chegam a ser uma estrutura institucionalizada que participou ativamente das discussões desse acordo econômico – uma negociação que afetará realidade de muitos cidadãos e que não foi discutida dentro da sociedade civil de forma ampla.

Referências:

 PUTNAM D. Robert. Diplomacia e política doméstica: A lógica dos jogos de dois níveis. Rev. Sociologia Política, Curitiba, v. 18, n. 36, p. 147-174, jun. 2010.

MILNER, H. V. Interests, institutions and information: domestic politics and international politics. Princeton: Princeton University Press, 1997.

HÜBNER Kurt. Europe, Canada and the Comprehensive Economic Partnership Agreement. 1 ed. ‎Abingdon-on-Thames: Routledge, 2011.

WOOLCOCK Stephen. EU-Canada Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) Workshop: Canada, cooperation agreement (EU), cooperation policy, economic cooperation, European Union, trade agreement, trade agreement (EU). European Parliament's Committee on International Trade (INTA), 2016.

CANADA. Trade & Investment. Government of Canada. Ottawa, 10 jun. 2016. Disponível em: <http://www.canadainternational.gc.ca/eu-ue/policies-politiques/trade_invest-commerce_invest.aspx?lang=eng&menu_id=11>. Acesso em 02 de abril de 2018.

FERREYRA P. Jaime. O ‘novo’ Canadá das questões sociais e dos acordos de livre comércio: Início de acordo de livre comércio entre Canadá e UE abre as portas para investimentos europeus. EL PAÍS, Madri, 02 out. de 2017. Disponível em: <https://brasil.elpais.com/brasil/2017/09/29/internacional/1506703845_825979.html> Acesso em 04 de abril de 2018.

* Tiago Viesba Pini Inácio: estudante do curso de Relações Internacionais do Unicuritiba do 5° período.

[1] Disponível em: <http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/countries/canada/> Acesso em 3 abr. de 2018.

[2] Disponível em: <http://www.canada-europe.org/en/pdf/The%20Canada-EU%20Comprehensive%20Economic%20and%20Trade%20Agreement%20%20more%20to%20it%20than%20meets%20the%20eye%20-August%202010.pdf> Acesso em 3 abr. de 2018.