Cooperação Sul-Sul: breves reflexões analíticas

por Sara Castillo

Alguns países em desenvolvimento vêm desempenhando uma escala de crescimento muito positiva nas últimas décadas, tão positiva que chega a superar o crescimento dos países do Norte, considerados desenvolvidos. Nações como Brasil, Índia, África e China passaram a ter maior participação e relevância na economia internacional. Consequentemente, novas coalizões de geometria variável, tais como, arranjos regionais de integração, grupos multilaterais e afins, formadas por esses países em desenvolvimento, também ganharam maior desenvoltura nas Relações Internacionais e passaram a protagonizar a Cooperação Sul-Sul.

Pode-se dizer que a Cooperação Sul-Sul tem como o seu marco inicial meados da década de 50, no contexto de Guerra Fria e do surgimento de movimentos de descolonização. Neste período, a parte “sul em desenvolvimento” enxergava-se distante do confronto bipolar entre Estados Unidos e União Soviética e clamava para si os seus direitos de autodeterminação, desenvolvimento e soberania, contrapondo-se, portanto, ao colonialismo e as práticas imperialistas das grandes potências. 

Como tentativa de se afastar das áreas de influências dos Estados Unidos e da União Soviética, os países do Sul se ausentaram de quaisquer alianças, grupos e blocos políticos ou militares. No entanto, eles não queriam a exclusão dos assuntos internacionais, pelo contrário, demonstravam as suas insatisfações ao clamar a mudança do diálogo Leste-Oeste para outro mais inclusivo. 

A preocupação inicial dos países do Sul era a reafirmação e a manutenção de suas soberanias. Ao mesmo tempo em que reivindicavam por isso, buscavam o reconhecimento de seus status e a maior inclusão nas organizações internacionais, sobretudo na Organização das Nações Unidas. Os países do Sul acreditavam que, com o seu reconhecimento e participação em foros multilaterais, seria possível criar uma nova visão para as relações internacionais que ultrapassassem os limites estabelecidos pelo conflito Leste-Oeste das grandes potências. Foi nesse período, portanto, que nasceu a ideia do debate Norte-Sul, que seria aprofundado nas décadas seguintes.

Em 1955 ocorreu a emblemática Conferência de Bandung, na Indonésia, que reuniu, em sua maioria, países e ex-colônias da Ásia e África para discutir sobre novos temas pertinentes as relações internacionais, tais como: direitos humanos, autodeterminação dos povos, igualdade entre as nações, não interferência nos assuntos internos dos Estados, corrida armamentista, desenvolvimento econômico, solução pacífica dos conflitos e a promoção de cooperação entre os países. Deste encontro foi criado o Movimento dos Países Não-Alinhados.

Desta forma, nos primeiros anos de articulação entre os países do Sul, a cooperação entre eles sofria pelo menos três restrições: o número reduzido de participantes; a limitação temática diante de um contexto marcado pela Guerra Fria e pelos problemas de descolonização; e, principalmente, a baixa complementaridade entre suas economias (LEITE, 2012, p.14).  

Nos anos seguintes, a Cooperação Sul-Sul presenciou certos avanços. Novos debates sobre a cooperação para o desenvolvimento surgiram em foros multilaterais e recursos foram recebidos para a implementação de novos projetos. Em 1964, com a Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), os países em desenvolvimento passaram a ter um fórum de articulação política que discutisse sobre as assimetrias do comércio mundial e que reunisse interessados em mudar tal realidade em nome da promoção do desenvolvimento. Foi no âmbito da UNCTAD que os países em desenvolvimento reivindicaram por uma nova ordem econômica mundial e obtiveram, como consequência de seus esforços, o Sistema Geral de Preferências dentro do GATT,  que criou condições para que os países em desenvolvimento competissem na exportação de produtos industrializados.

No entanto, nas décadas de 80 e 90 a cooperação internacional em geral enfrentou um momento de crise e diversos acontecimentos no cenário internacional contribuíram para a sua estagnação: o período de redemocratização dos países da América Latina (a transição das políticas internas de seus governos mantiveram esses países, em um primeiro momento, distantes de um envolvimento maior em cooperação internacional); a crise da dívida que afetava profundamente os mercados emergentes; as disputas dos países latino-americanos por investimentos diretos em seus mercados; o fim da URSS e a transição para uma nova ordem global; o aumento da influência econômica norte-americana nos países latino-americanos com a consagração do modelo neoliberal como solução para a inserção desses países no mercado mundial.

Ao fim desse período de transição das relações internacionais, já no fim dos anos 90 e início dos anos 2000, a Cooperação Sul-Sul ressurge com maior fôlego nos foros multilaterais, reivindicando, por exemplo, no âmbito da OMC, a licença compulsória de medicamentos e antirretrovirais e pressionando para maior abertura comercial dos produtos agrícolas e fim dos subsídios praticados pelos países em desenvolvimento; na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), o reconhecimento de que os países em desenvolvimento necessitam de apoio financeiro e tecnológico para a implementação de novas formas de desenvolvimento que não degradem o meio ambiente e a aceitação por parte dos países desenvolvidos do princípio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas. Contudo, como aponta Iara Leite (2012) essa nova fase é marcada também pela emergência de coalizões unindo as potências emergentes, como o Fórum de Diálogo que reúne Índia, Brasil e África do Sul (IBAS) e o agrupamento de Brasil, Rússia-Índia-China-África do Sul (BRICS), e novas modalidades de Cooperação Sul-Sul, como por exemplo, a Cooperação Triangular (entre um país em desenvolvimento, apoiado financeiramente por um doador do norte; um organismo internacional; e incluso por outro sócio em desenvolvimento).

Essa intensificação das interações entre os países do Sul levantou diversos questionamentos sobre a cooperação, as suas eficiências e os seus motivos. Alguns pesquisadores acreditam que a Cooperação Sul-Sul é uma filosofia cooperativa marcada pela solidariedade entre os países do Sul que vivem/viveram situações semelhantes em grau de desenvolvimento e que, por conta disso, compartilham percepções similares em relação ao cenário internacional. Tais pesquisadores argumentam que por essa convergência social/histórica e também pela sincronia em “anseios políticos” a cooperação Sul-Sul seria mais eficaz que a cooperação tradicional Norte-Sul, pois a familiaridade entre os atores poderia proporcionar melhores práticas e orientações sobre o uso mais eficiente dos recursos aplicados na cooperação e instigar maiores trocas de experiências e técnicas em nível horizontal, ou seja, sem imposições e condicionalidades perpetradas pelas economias do norte (ROWLAND, 2008).

Fordelone (2009), ao abordar a Cooperação Triangular como uma das modalidades de Cooperação Sul-Sul, aponta a possibilidade da cooperação entre países em desenvolvimento ser mais vantajosa economicamente, pois os serviços e tecnologias utilizados no processo custariam menos, em comparação a transferência de tecnologia entre Norte-Sul. No entanto, tal visão não é absoluta, diz Fordelone (2009), pois outros pesquisadores apontam que a cooperação triangular (entre países em desenvolvimento com o apoio de um país desenvolvido) poderia aumentar os custos de transação da cooperação, especialmente na fase inicial dos projetos, pois os esforços de negociação para atingir um objetivo e uma meta em comum seriam maiores. Ademais, um número maior de reuniões periódicas seria necessário, assim como um maior esforço por parte dos países membros, a fim de decidir, em consonância, as tarefas e responsabilidades a serem assumidas. Tudo isso porque quanto mais Estados envolvidos, maiores as dificuldades, dado que cada país possui as suas próprias dificuldades, interesses e preferências.

Tal questionamento talvez explique porque alguns grupos de coalizões Sul-Sul ainda possuem caráter muito “ad hoc”, como por exemplo, o grupo de coalizão BRICS (Brasil-Rússia-Índia-China-África do Sul), que ainda é considerado pela diplomacia brasileira e para alguns pesquisadores como uma articulação Sul-Sul informal, pois não tem reuniões periódicas ou algum tipo de declaração que sinalize para objetivos claros do grupo, e não há, também, um estatuto que dê maior formalidade para as negociações multilaterais.

Como argumenta Iara Leite (2012, p.25):

Existe uma crença arraigada de que a proximidade de condições estruturais entre os países do Sul favoreceria uma eficácia maior dos modelos exportados entre eles em relação à cooperação tradicional. Não obstante, embora os problemas que atingem os países em desenvolvimentos sejam similares, as oportunidades e desafios à mudança política são particulares (...). Isso significa que uma iniciativa que tenha tido impactos positivos sobre o desenvolvimento de um país do Sul não necessariamente terá os mesmos impactos em outro país em desenvolvimento.

Iara Leite (2012) também chama atenção para o equívoco que alguns pensadores cometem ao considerar a cooperação Sul-Sul homogênea e despida de interesses e dinâmicas de poder, pois estudos recentes mostram que interesses políticos e comerciais também influenciam a cooperação internacional entre países emergentes.

Em consonância, Lancaster (2007) vai argumentar que a Cooperação Internacional, seja ela entre Norte-Sul, Sul-Sul ou triangular, não pode ser simplificada em apenas uma forma de análise, pois independente de suas características em comum, países podem decidir cooperar por diversos motivos. De acordo com Lancaster (2007), os objetivos diplomáticos e a promoção do desenvolvimento são os motivos mais evidentes e frequentemente abordados pelos próprios Estados como propósitos da ajuda internacional. No entanto, podemos apontar outros: auxílio humanitário, comércio, incentivo cultural, desenvolvimento e, após o fim da Guerra Fria, a promoção da democracia e o apoio nas transições econômicas e sociais. Com a abordagem de novos temas na agenda internacional como meio ambiente, narcotráfico, terrorismo, imigrações internacionais, refugiados e a prevenção de novos conflitos, a dinâmica da cooperação internacional tornou-se mais complexa, não sendo mais possível racionalizar os seus objetivos em uma só matéria.

Um país pode muito bem enxergar na cooperação internacional uma forma de investimento, que, futuramente resultaria em maiores ganhos econômicos/comerciais e, até mesmo, uma forma de maior barganha, com a aproximação como fator propulsor para os negócios; em ganhos políticos, ao formar maior concertação política em foros multilaterais na defesa e na inclusão de temas referentes aos interesses dos países do sul e sua inserção no cenário internacional; em segurança, ao minimizar conflitos por intermédio do desenvolvimento e fornecimento de maior bem-estar aos seus vizinhos, garantindo harmonia para si e para a região.

Portanto, verifica-se que a cooperação internacional, seja a tradicional ou entre países emergentes, é muito mais complexa do que parece, pois os atores podem pratica-la por motivos diversos e mistos. Aqueles que tentam explica-la por meio de abordagens simplistas de solidariedade e altruísmo simplesmente ignoram a realidade densa das Relações Internacionais. De acordo com Rowland (2008), as origens históricas de ajuda ao desenvolvimento são semelhantes entre os doadores tradicionais e os emergentes. Os interesses diferem na medida em que os países vivem em circunstâncias diversas, assim como possuem objetivos e metas distintas.

Todavia, muitos países sentem-se mais confortáveis em justificar os seus gastos e a sua atenção com cooperação internacional utilizando como discurso principal a solidariedade. Essa é uma característica muito frequente entre os países do Sul, que, por fim, acabam transformando a cooperação entre eles em uma prática quase que “ideológica”. O discurso do Brasil, por exemplo, coloca a solidariedade entre as nações do Sul como forma principal de promover uma ordem internacional mais multipolar, justa e condicionante a realidade atual, sempre em respeito à democracia, à paz, o desenvolvimento e à não intervenção nos assuntos internos dos Estados. Como bem aponta Bruno Ayllón e Iara Leite (2010), o Brasil tem a ideia de que por compartilhar com os seus sócios um passado colonial e periférico e por ter sofrido ingerências de todos os tipos ao decorrer de sua história, não cometerá os mesmos erros que os países do Norte em suas relações com os países do Sul, ou seja, o Brasil não atuará segundo interesses egoístas de curto prazo e nem deixará de respeitar a soberania de seus sócios. Contudo, o Brasil também afirma em seu discurso o interesse diplomático e político em volta da cooperação Sul-Sul, que tem sido, nas últimas décadas, um eficiente meio de expandir a presença brasileira no mercado nacional e diferenciar os seus parceiros econômicos.

Sobre os inúmeros motivos que levam um país a cooperar, Lancaster (2007) foi além em sua análise e enxergou que políticas domésticas e a concepção de cada país em relação ao seu papel na sociedade internacional também são capazes de influenciar e impulsionar a cooperação internacional. Aqui vale a pena utilizar, novamente, como exemplo o protagonismo brasileiro dos últimos anos nas coalizões com países do Sul e a sua posição em processos regionais de integração; pois alguns especialistas em política externa brasileira apontam outros motivos para a cooperação sul-sul protagonizada pelo país: sua maior inserção internacional, representatividade como líder regional nos foros multilaterais e a conquista de um assento definitivo no Conselho de Segurança das Nações Unidas. Existe sim uma concepção de que o Brasil, um país de tamanho continental e detentor da maior economia da América do Sul, tem a capacidade e a natural vocação para desempenhar o papel de liderança na América do Sul. Por mais que o governo brasileiro não assuma de forma clara tal pretensão, é possível identificar algumas atitudes que apontam (de forma implícita para alguns e muito explícita para outros) a concepção própria que o país tem em relação ao seu papel de líder na sociedade internacional e as suas contribuições positivas para a mesma: a) os esforços em assumir maiores responsabilidades no cenário internacional; b) a tentativa em estabelecer bom relacionamento e maior proximidade com países de diversas regiões do mundo e de características tão distintas das suas; c) a postura em defender abertamente em diversos foros multilaterais o seu interesse a um assento no Conselho de Segurança das Nações Unidas.

O ativismo do presidente Lula na Cooperação Sul-Sul foi acompanhado por um processo mais amplo de internacionalização de ministérios, de governos subnacionais e de atores não governamentais, que passaram a buscar se qualificar para participar da provisão da cooperação para o desenvolvimento não mais como atores autônomos ou coadjuvantes ao Ministério das Relações Exteriores – convidados a participar apenas no desenho e implementação das iniciativas -, mas tentando também se colocar como entes centrais na própria definição das prioridades da política externa brasileira (LEITE, 2012, p.33).

Desta forma, podemos concluir que ao passar do tempo a Cooperação Sul-Sul foi adquirindo caráter mais pragmático e propositivo, contrastando-se, portanto, com a postura reivindicatória e ideológica dos anos anteriores. Com o objetivo de ampliar o desenvolvimento sobre as economias emergentes, os países do Sul agiram conjuntamente em diversos foros multilaterais, projetos de cooperação e na formulação de coalizões políticas.  O fim da Guerra-Fria, de fato, contribuiu para a ampliação do debate Sul-Sul e abriu um maior espaço para os países emergentes na política internacional. No entanto, a Cooperação Sul-Sul não deveria ser entendida como concorrente à cooperação tradicional Norte-Sul, e muito menos considerada simplesmente altruísta, mas sim como uma modalidade complementar a atuação dos doadores tradicionais, agências multilaterais e instituições supranacionais, com o intuito de promover e impulsionar o desenvolvimento em regiões emergentes e dinamizar as Relações Internacionais. Portanto, uma análise mais profunda deve ser considerada para entendermos as complexas trocas envolvidas na Cooperação Sul-Sul e também evidenciarmos as suas lacunas e fragilidades, para, por fim, desenvolvermos métodos e teorias capazes de contemplar a realidade.

BIBLIOGRAFIA

AYLLÓN, Bruno; LEITE, Iara (2010). La Cooperación Sur-Sur de Brasil: instrumento de política exterior y/o manifestación de solidariedad internacional?. Mural Internacional, Ano I, n.1, jan/jun.

FORDELONE, Talita Yamashiro (2009). Triangular co-operation and aid effectiveness. 24 set.

LANCASTER, Carol (2007). Foreign aid. Diplomacy, development, domestic politics. Chicago e Londres: The University of Chicago Press.

LEITE, Iara (2012). Cooperação Sul-Sul: conceito, história e marcos interpretativos. Observador On-Line, v.7, n.3, mar.

ROWLANDS, Dane (2008). Emerging donors in International Development Assistance. A Synthesis Report. IDCR, jan.

Sara Castillo é bacharel em Relações Internacionais pelo Centro Universitário Curitiba e pós-graduanda em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília.

Email: castty@gmail.com