Política Externa Brasileira: DIPLOMACIA PRESIDENCIAL - ANÁLISE DA 1ª VIAGEM DE JAIR MESSIAS BOLSONARO NA PRESIDÊNCIA DO BRASIL

Artigo apresentado para a disciplina de Política Externa Brasileira Contemporânea, do programa de Pós Graduação em Relações Internacionais e Diplomacia do UNICURITIBA, ministrado pela Profa Dra Janiffer Zarpelon.

* CAROLINA FERREIRA ALVES

Introdução

No presente artigo buscamos trazer à tona a discussão a respeito da Política Externa brasileira nos seis primeiros meses do mandato de Jair Messias Bolsonaro, 38º Presidente da República Federativa do Brasil. Para isso, faremos primeiro uma breve exposição a respeito do seu Programa de Governo, dando destaque para as políticas que se pretendia adotar nesse campo e os resultados almejados. Em seguida, mencionaremos a primeira viagem oficial do novo Governo, que foi aos Estados Unidos, acentuando a motivação por detrás de tal visita e o efeito ocasionado. Por fim, vamos buscar traçar retas entre seu Programa e seu Governo para conferirmos se há compatibilidade na agenda internacional pretendida e naquela de fato executada.

A Política Externa Brasileira (PEB) já passou por diversas autoridades políticas e partidos diferentes, de modo que fases se sobrepuseram até a chegada ao Brasil como atualmente conhecemos. Conforme relembrado por Vigevani e Cepaluni (2007) no Governo Sarney tratava- se da Política Externa pela chamada “autonomia pela distância” (enfoque nacionalista, no qual o desenvolvimento viria com práticas protecionistas de mercado, onde se buscava alianças sul-sul e se distanciavam de grandes temas internacionais).

Com Collor como presidente, a PEB passa a ser direcionada para “autonomia pela participação”, começando a se inserir na agenda internacional principalmente nos regimes internacionais econômicos. O Brasil foi o anfitrião da Rio-92, assinando tratados relativos ao meio ambiente e direitos humanos, além dos esforços para a retomada do Mercosul enquanto bloco econômico com importância e alcance internacionais, numa tentativa de descaracterização do Brasil enquanto país terceiro mundista. Itamar Franco seguiu na mesma linha, mas deu completa autonomia ao Itamaraty, de forma que em seu Governo não foi praticada a chamada Diplomacia Presidencial. Em suma, durante esses mandatos houve alternância entre a “autonomia pela distância” e “autonomia pela participação”.

Durante a Era FHC, por outro lado, houve a consolidação da “autonomia pela participação” junto à Diplomacia Presidencial enquanto Política Externa do Estado brasileiro, quando buscaram romper com o paradigma de Estado Desenvolvimentista para passar a um foco mais neoliberal (não à toa que o maior número de privatizações aconteceu nesse Governo). Assim, procuraram substituir uma agenda reativa de Política Externa por uma de cunho proativo. Naturalmente, a consolidação da Diplomacia Presidencial por parte da presidência acaba por enxugar a autonomia do Itamaraty.

Já na Era Lula, por fim, foi a vez da “autonomia pela diversificação”, caracterizada pela ampliação dos parceiros estratégicos e da agenda de Política Externa, quando foram inseridas de forma inovadora a saúde, a agricultura e a cultura como temas de debate. Por meio dessa difusão, o Brasil buscou aumentar seu poder de barganha e seu peso internacional, principalmente em relação aos tradicionalmente poderosos, tal qual os Estados Unidos. Pode ser que nesse Governo tenha ocorrido o maior número de viagens oficiais da história do Brasil, o que denota uma fortíssima Diplomacia Presidencial.

Assim sendo, tendo por base os conceitos anteriormente apresentados, analisaremos no presente paper a agenda de Política Externa prevista e aquela de fato executada pelo Governo Bolsonaro, a fim de chegar a um denominador comum em relação ao tema.

Propostas na candidatura em relação à Política Externa Brasileira

Como não é facilmente esquecido, Jair Messias Bolsonaro, ao concorrer nas eleições de 2018 para o cargo de Presidência da República, foi participante da Coligação “Brasil acima de tudo, Deus acima de todos”, filiando-se ao Partido Social Liberal – PSL para esse mandato. Seu documento com as Propostas de Governo[1] do 2º turno (no qual disputou com Fernando Haddah, do Partido dos Trabalhadores - PT) se encontra disponível no sítio eletrônico do Tribunal Superior Eleitoral e foi usado como fonte para as informações que seguem.

A primeira menção explícita a alguma questão internacional que seu Governo pretende implementar se encontra na 65ª página do seu documento, que contém um total de 81 páginas. Sob o título “Economia: Abertura Comercial”, afirma-se que seu Governo propõe “a redução de muitas alíquotas de importação e das barreiras não- tarifárias, em paralelo com a constituição de novos acordos bilaterais internacionais” (Grifos nossos), porém deixam de mencionar com quais países pretendem a firmação desses acordos, qual seria o conteúdo dos mesmos e qual seria a autoridade brasileira responsável pela sua negociação.

Mais adiante, na página 70 do Projeto, ao discorrerem a respeito dos índices internacionais relativos à infraestrutura e à má colocação do Brasil nesses, afirmam que “havendo baixo risco regulatório, o Brasil poderá atrair uma grande quantidade de investimentos, gerando empregos e reduzindo o custo para seus usuários” (Grifos nossos). Tal assertiva faz surgir a seguinte pergunta: seria essa uma política de soft power,  conforme conceituado por Joseph Nye (2005)? Novamente é trazida a questão da atração de investimentos estrangeiros ao tratar da melhoria das estruturas dos portos e dos aeroportos brasileiros, respectivamente nas páginas 77 e 78 do Programa.

Já há duas folhas do seu final, o Programa finalmente chega no tópico “O Novo Itamaraty”, na página 79. Tal parte do Programa é composta de cinco pontos, dentre os quais o comércio/economia é citado direta ou indiretamente em todos, mas “ciência, tecnologia, inovação, educação e cultura” são temas aos quais apenas um ponto geral e vago foi destinado, o que foi um indicador de que uma Diplomacia Cultural marcante não faria parte da agenda política desse Governo. Tal indício rendeu confirmação, o que pode ser percebido, por exemplo, com o fato de o Ministério da Cultura ter sido unido aos Ministérios do Esporte e do Desenvolvimento Social em um único, chamado Ministério da Cidadania, tolhendo a importância individual desses.

Adentrando especificamente os cinco pontos que compõem a parte do Programa que versa sobre Política Externa, é exposta de forma direta uma intenção de reestruturar o Ministério das Relações Exteriores para que ele esteja “a serviço de valores que sempre foram associados ao povo brasileiro”.

Quanto ao setor econômico, esse se pretende movimentar em parceria com o exterior, com a promessa de não mais serem feitos “acordos comerciais espúrios”, mas sim dando “ênfase nas relações e acordos bilaterais”. Fora isso, são usados termos incisivos e críticos para mencionar indiretamente a Política Exterior Brasileira de outros Governos brasileiros, que são até mesmo acusados de terem desprezado ou atacado “democracias importantes como EUA, Israel e Itália”. Como medida assecuratória, é informado que, “além de aprofundar nossa integração com todos os irmãos latino- americanos que estejam livres de ditaduras, precisamos redirecionar nosso eixo de parcerias”.

Conforme visto, portanto, a agenda de Política Externa que se pretendia foi exposta de modo extremamente vago e não objetivo, de forma que a análise dos resultados obtidos na visita do Presidente Jair Bolsonaro aos Estados Unidos servirá muito mais para descobrir, em realidade, quais são essas políticas, do que para confrontar seu cumprimento em relação às previsões do Projeto de Governo.

No mais, apenas com base no Programa, não teremos dados suficientes para analisar se o Presidente está agindo para além das propostas que havia instituído para si mesmo, uma vez que no documento analisado não há informações a respeito da manutenção ou não da independência do Itamaraty, nem até onde ela se estenderia. Por fim, por mais que esse não seja o foco completo do presente trabalho, tentaremos fazer a ponte entre as formas de autonomia que compuseram a Política Externa brasileira nos mandatos citados na introdução desse trabalho, segundo conceitos de Cepaluni e Vigevani, e aquela que pode ser sentida até agora no presente Governo.

A 1ª viagem do Presidente: os Estados Unidos

Após anúncio feito pelo Twitter, uma das redes sociais de maior uso do Presidente, o Brasil foi informado de que Bolsonaro estaria visitando os Estados Unidos para a negociação e possível fechamento de determinados acordos comerciais entre 17 e 19 de março de 2019. Conforme informado pela BBC, os principais temas que foram discutidos na reunião eram a crise na Venezuela, o aumento tarifária que os EUA está impondo à China como tentativa de contenção e o papel da América Latina nessa disputa, o fim da exigência de vistos para

estadunidenses ao visitarem o Brasil, uma parceria comercial e militar para o uso da Base de Alcântara no Maranhão pelos Estados Unidos e demais parcerias de defesa e segurança pública. [2]

A seguir elencaremos a opinião de diversos especialistas em Relações Internacionais e Política Externa a respeito da ida a Washington, todas extraídas do Globonews Painel do dia 23 de março de 2019, uma roda de conversa mediada pela repórter Renata Lo Prete a respeito de temas políticos e econômicos relevante.[3]

A viagem foi a primeira do novo Presidente, que rompeu com a tradição de ter a Argentina como o destino da visita oficial inaugural de novos Governos. Tal “quebra de tradição”, se é assim que podemos chamar, foi sentida em Buenos Aires, conforme informa Matias Spektor, professor do curso de Relações Internacionais da FGV. A abertura da garantia de venda de trigo para os Estados Unidos com a isenção da taxa de 10% (rompendo, assim, o acordo comercial que tinha com a Argentina) também foi um ponto muito questionado pelos argentinos, que terão que arcar com custos enormes para a adaptação brasileira dentro do parâmetro internacional de venda solicitado pela OMC.[4]

Spektor afirma, no mais, que a primeira viagem de Bolsonaro foi muito significativa por obter resultados para os grupos onde o poder dele está fundado: para os militares, fez acordos a respeito da base de Alcântara e sobre segurança pública; para o empresariado, fez o pleito para a entrada na OCDE, para que os Estados Unidos apoiassem nosso pleito de adesão à Organização.

Já segundo aponta Rubens Ricupero, ex-Embaixador nos EUA, Bolsonaro atingiu os seus interesses pessoais, porém a custo do interesse nacional, por exemplo com a retirada da necessidade de visto para estadunidenses entrarem no Brasil. Com isso, estaria tolhendo parcela da soberania brasileira, uma vez que afirma que foi uma visita “dominada pela ideologia de extrema direita”, o que pode ser visto ao visitar a CIA, ao afirmar que os imigrantes brasileiros nos EUA querem o mau etc. Assim sendo, ganhou o apoio do Trump com o custo da subserviência nacional. Ele questiona: “Qual é a ameaça que paira sobre o Brasil que ele precise se alinhar aos americanos?”.[5]

Para Ricupero, o Brasil comprou a agenda internacional americana sem obter nada em troca e essa tem como primeiro ponto combater a ascensão da China, que é justamente o principal mercado comercial do Brasil. Como, portanto, conciliar essas questões?

Christopher Garman, Diretor Executivo do Eurasia Group, oferece duas óticas para a análise da visita: a) do ponto de vista comercial e b) pela geopolítica. Para ele, conforme anunciado por diversas vezes pelo Ministro da Economia Paulo Guedes, a agenda desse Governo seria de abertura comercial e redução unilateral de tarifas. Assim sendo, a entrada na OCDE faria parte desse rol ousado de propostas, sendo que haveria ganhos internos decorrentes dela, por exemplo, uma reforma tributária para a adesão aos parâmetros internacionais. Assim sendo, da ótica econômica, ele não viu perda com essa visita. Por outro lado, a faceta geopolítica da moeda sofreu maiores impactos, uma vez que fica muito difícil fazer uma aproximação com os EUA sem minar as relações com a China (em razão da crescente onda fomentada pelos estadunidenses de contenção chinesa).[6]

Rubens Ricupero responde afirmando que o Brasil abriu concessões unilaterais para os EUA (sem contrapartida), assim, não vê ganhos reais dessa viagem. Christopher Garman afirma, porém, que esse Governo tem outro plano de ação em relação ao Mercosul: está mais disposto a gerar atritos dentro do que o Governo anterior. Assim, ele entende as concessões brasileiras como uma estratégia de mercado, não apenas como sacrifício simples dos interesses nacionais.

Em relação à China, Ricupero afirma que o Brasil deveria se manter neutro ao invés de se alinhar ao grupo de contenção que os EUA estão formando, e isso se dá principalmente em razão de ela ter “salvado o comércio exterior brasileiro”, sendo enorme consumidora de produtos que não poderíamos vender para os EUA ou mercados por eles dominados, por também serem produtores e, portanto, concorrentes internacionais. Assim, ele defende uma Política Externa aberta a todos e universalista, para que possam juntos negociar no espaço internacional, ao invés de fecharmos nossas oportunidades de comércio ao nos colocarmos contra determinados países.

No retorno da viagem, Bolsonaro tentou voltar atrás em relação ao seu distanciamento da China declarando que visitaria o país no segundo semestre do ano. Matias Spektor vê o convite chinês para que Bolsonaro os visite como uma tentativa de “aumentar o passe do Brasil na China", uma vez que eles sabem que têm tudo a perder na América Latina por ser os EUA a grande potência regional, portanto, tem muito mais influência. Aqui, posicionamento global físico importa (os EUA são vizinhos da América Latina, enquanto que a China se encontra comparativamente do outro lado do mundo).

Em conclusão a respeito do Governo, Rubens Ricupero afirma que falta uma agenda de Política Externa, pois não há um documento do oficial com questões articuladas. Para ter uma Política Externa e diplomacia precisamos ter uma visão clara de quem somos e do mundo contemporâneo, porém isso não está acontecendo, de forma que o futuro é muito incerto. A afinidade entre Trump e Bolsonaro é de origem política-ideológica, o que pode ser visto pelos pontos defendidos por ambos em campanha, mas o mesmo Christopher Garman que fez essa afirmativa acredita que isso não influenciará na criação de relações bilaterais geopolíticas fortes e duradouras entre Brasil e EUA que tenham potencial de minar as demais relações firmadas pelo nosso país.

Conclusões

Conforme visto no Projeto de Governo e exposto na primeira parte do presente trabalho, os temas concernentes à economia e comércio seriam o foco do “Novo Itamaraty” proposto pela Presidência. Seguindo essa lógica, o Presidente de fato levou a Washington em sua primeira visita aos EUA temas desse viés e alguns com caráteres importantíssimos que poderiam abalar as relações comerciais e até mesmo diplomáticas do Brasil com outros países, como a China e a Rússia.

Conclui-se, portanto, que a Política Externa brasileira do Governo Jair Bolsonaro, até então, está se alinhando com aquilo que estava sendo previsto no seu Projeto de Governo do ponto de vista do foco na economia. O que foge à previsão do documento, porém, é aquilo que justamente dava título ao tema no documento: “O Novo Itamaraty”. Quando Bolsonaro decide questões de tamanha importância em viagens oficiais e sequer leva o Ministro das Relações Exteriores na comitiva, ao invés

de estar criando um novo Itamaraty, ele está em realidade podando o Ministério das Relações Exteriores. Apenas o futuro nos dirá quais serão os próximos passos que o Itamaraty dará para manter sua autonomia. O que podemos desde já perceber, porém, é que independentemente do que vier, essa independência será um desafio.

Talvez seja cedo para entender se essa questão é uma escolha deliberada da Presidência - ao seguir numa linha de Diplomacia Presidencial forte - ou se apenas é característica pessoal daquele que ocupa o cargo. De todo modo, a última opção parece ser mais certeira até o presente momento uma vez que, conforme exposto, o atual Governo parece ser guiado por uma ausência de agenda e planejamento em relação à Política Externa que será implementada.

De todo modo, seguimos com dúvidas se continuaremos nos paradigmas de autonomia propostos, uma vez que essa reunião inicial e demais declarações do Presidente (ou mesmo o fato de ter prestado continência para a bandeira estadunidense) levam à imagem de que caminhamos novamente em direção de um alinhamento automático aos Estados Unidos.

Referências

BBC. “Bolsonaro nos EUA: 5 temas na pauta do primeiro encontro com Trump”. BBC News: Brasil. 18 de março de 2019.

COLIGAÇÃO BRASIL ACIMA DE TUDO, DEUS ACIMA DE TODOS. “O Caminho da Prosperidade: Propostas de Plano de Governo. Constitucional. Eficiente. Fraterno”. Brasil:  2018.

GLOBONEWS. “Globonews Painel: dos EUA ao Chile: as viagens de Bolsonaro”. Globonews. Brasil: 23 de março de 2019.

NYE, Joseph. “Soft Power: The Means To Success In World Politics”. PublicAffairs: 2005.

VIGEVANI, Tullo; CEPALUNI, Gabriel. “A Política Externa de Lula da Silva: A Estratégia da Autonomia pela Diversificação”. CONTEXTO INTERNACIONAL – vol. 29,n. 2, jul/dez, 2007.

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[1] COLIGAÇÃO BRASIL ACIMA DE TUDO, DEUS ACIMA DE TODOS. “O Caminho da Prosperidade: Propostas de Plano de Governo. Constitucional. Eficiente. Fraterno”. Brasil: 2018. Disponível em: <http://divulgacandcontas.tse.jus.br/candidaturas/oficial/2018/BR/BR/2022802018/280000614517/pro posta_1534284632231.pdf>. Acesso em: 25/05/2019.

[2] BBC. “Bolsonaro nos EUA: 5 temas na pauta do primeiro encontro com Trump”. BBC News: Brasil. 18 de março de 2019. Disponível em: <https://www.bbc.com/portuguese/brasil-47609301>. Acesso em: 25;05/2019.

[3] GLOBONEWS. “Globonews Painel: dos EUA ao Chile: as viagens de Bolsonaro”. Globonews. Brasil: 23 de março de 2019. Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=l3MhgWPCn1Y>. Acesso em: 25/05/2019.

[4] GLOBONEWS. “Globonews Painel: dos EUA ao Chile: as viagens de Bolsonaro”. Globonews. Brasil: 23 de março de 2019. Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=l3MhgWPCn1Y>. Acesso em: 25/05/2019.

[5] GLOBONEWS. “Globonews Painel: dos EUA ao Chile: as viagens de Bolsonaro”. Globonews. Brasil: 23 de março de 2019. Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=l3MhgWPCn1Y>. Acesso em: 25/05/2019.

[6] GLOBONEWS. “Globonews Painel: dos EUA ao Chile: as viagens de Bolsonaro”. Globonews. Brasil: 23 de março de 2019. Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=l3MhgWPCn1Y>. Acesso em: 25/05/2019.